YPF y la inversión extranjera en la Argentina

La recuperación del control de YPF por el Estado argentino ha dado lugar a argumentos acerca de la existencia de un clima hostil a la inversión extranjera en la Argentina y a la ausencia de seguridad jurídica para el inversor del exterior.

Por Aldo Ferrer*

La recuperación del control de YPF por el Estado argentino ha dado lugar a argumentos acerca de la existencia de un clima hostil a la inversión extranjera en la Argentina y a la ausencia de seguridad jurídica para el inversor del exterior. Respecto de la primera cuestión, es necesario comparar el régimen regulatorio de las inversiones privadas directas en nuestro país con el existente en el resto del mundo. Sobre la materia, la Organización Económica de Cooperación y Desarrollo (OECD), que agrupa a las mayores economías industriales, publica un índice sobre “restricciones a la inversión privada directa”.1

El índice identifica las medidas que discriminan entre inversores nacionales y extranjeros, abarca 22 sectores que incluyen prácticamente la totalidad de bienes y servicios y se refiere a cuatro tipos de medidas discriminatorias. Estas últimas comprenden: restricciones de ingreso en actividades determinadas, supervisión y requisitos previos, normas respecto de la nacionalidad del personal y restricciones diversas (repatriación de capital y ganancias, sucursales, compra de tierras, etcétera). Las medidas discriminatorias se evalúan sector por sector y, el agregado de todas ellas, resulta en el índice general. El mismo abarca de uno (prohibición total de ingreso de inversión extranjera) a cero (libertad total sin diferencia de tratamiento entre el inversor local y extranjero).

Según este estudio de la OECD, la Argentina registra un índice total de 0,025, casí 80% mas bajo que el promedio (0,117) de todos los países estudiados, 74% inferior al de los miembros de la OECD (0,095), muy por debajo del país más restrictivo China (0,457) y también, como ejemplos dentro de América latina, de México (0,264), Brasil (0,116) y Chile (0,153). En resumen, la Argentina tiene un régimen de inversión extranjera entre los más liberales del mundo. Además, firmó 57 convenios de garantías de inversiones con otros tantos países y adhirió al régimen internacional de solución de controversias del CIADI. Merece recordarse que Brasil no ha firmado convenios de garantías ni se ha adherido al CIADI.

La liberalidad del tratamiento de la inversión extranjera en la Argentina, se refleja en la extraordinaria presencia de la misma en la economía nacional. Al respecto, existe el estudio del INDEC sobre grandes empresas.2

El mismo revela que, de las 500 mayores empresas del país, 324 son filiales o tienen participación de inversión extranjera y contribuyen con el 81% del valor agregado de las 500. Se trata de una de las mayores presencias de inversión extranjera entre las economías que integran el orden mundial.

En resumen, el problema de la Argentina no es la existencia de un régimen que supuestamente excluye a la inversión foránea sino el de no haber logrado integrar la participación foránea con el protagonismo de las políticas públicas y los emprendedores locales que, en todos los países exitosos, son partícipes indispensables del desarrollo y la inclusión de la ciencia y la tecnología en el tejido económico y social.

Respecto de la segunda cuestión, la supuesta falta de seguridad jurídica, si fuera cierta, sería grave, porque la seguridad jurídica es necesaria para el despliegue de la actividad económica. Pero el argumento es insostenible porque, en efecto, se verifican, actualmente, las dos condiciones fundamentales en las cuales se sostiene la seguridad jurídica. A saber: la división de poderes y los equilibrios macroeconómicos. La primera es necesaria, para que las decisiones del poder administrador, sujetas a aprobación parlamentaria, cuenten con la mayoría necesaria o, si son objetables, por eventual incumplimiento de las normas legales, queden subordinadas a la decisión de la Justicia. Ésta es la situación vigente como lo demuestra la participación del Congreso en el tratamiento y resolución de temas polémicos como, por ejemplo, la resolución 125, la nacionalización del sistema previsional y el régimen de medios audiovisuales. Como, así también, las innumerables acciones judiciales para dar curso a demandas privadas de suspensión de la ejecución de decisiones del poder administrador. Como corresponde al funcionamiento de un Estado de derecho, la división de poderes asegura la defensa de los derechos de los particulares.

Sin embargo, esto no alcanza para la plena seguridad jurídica que, en resumen, significa que los contratos, entre particulares y entre estos y el sector público, son cumplibles. Para que esta condición se verifique es preciso que la política económica asegure los equilibrios del sistema. En condiciones de desequilibrio extremo –por ejemplo, hiperinflación y/o insolvencia internacional–, los contratos no pueden cumplirse. En la experiencia argentina, bajo la convertibilidad, dos tercios de los contratos entre particulares y otro tanto de los activos y pasivos del sistema financiero, estaban denominados en dólares, en un contexto de extremo desequilibrio macroeconómico, insostenible endeudamiento, dependencia del ingreso continuo de capitales externos e inexistencia de un prestamista de última instancia. Como lo advirtió el Grupo Fenix, antes del estallido de la crisis y el abandono de la convertibilidad, la seguridad jurídica estaba entonces amenazada porque los contratos eran económicamente inviables. En la actualidad, en cambio, la situación macroeconómica se sustenta en un nivel deuda pública, pagos internacionales, reservas del Banco Central y finanzas públicas, bajo control. El comportamiento actual de los precios, aún aumentando más de lo que conviene, pero no descontrolados, no alteran la seguridad jurídica.

En resumen, en la actualidad, se verifican en el país la división de poderes y las condiciones macroeconómicas, que constituyen las condiciones necesarias de la seguridad jurídica. ¿A qué obedece entonces la insistencia en el argumento contrario? La respuesta es que confunde la seguridad jurídica con la seguridad política, la cual, según la perspectiva neoliberal, radica en la desregulación de los mercados, apertura incondicional a la especulación financiera, marginación del Estado y privatización indiscriminada de los activos públicos, es decir, el paradigma del Consenso de Washington. Entonces, cuando la política económica, en el marco de las atribuciones de un gobierno constitucional, toma un rumbo distinto existe, por definición, inseguridad jurídica. Tal es el caso, en la actualidad, de la recuperación del control de YPF.

En la realidad, son las políticas neoliberales, las que, llevadas a sus últimas consecuencias, concluyen demoliendo la sustentabilidad macroeconómica de los contratos, vale decir, la seguridad jurídica. Es lo que sucedió en la Argentina en la crisis del 2001-2002. En el orden mundial, la desregulación financiera, inspirada en el mismo paradigma, provocó la peor crisis desde los años ’30 y reclamó la intervención masiva de los estrados de las mayores economías del mundo para rescatar al sistema, evitar del colapso de los contratos financieros y la contracción de la economía real.

Las políticas generadoras de inseguridad jurídica suelen contar, sin embargo, con el entusiasta apoyo de quienes la reclaman. Así sucedió con el programa del 2 de abril de 1976, ejecutado por el último régimen de facto, circunstancias en las cuales, además, no había división de Poderes. El apoyo tuvo también lugar, más tarde, bajo un gobierno constitucional, con la convertibilidad de la década ’90. En plena crisis del 2001 y vísperas del derrumbe, aplaudieron la estrategia de déficit fiscal cero, propusieron la dolarización plena del sistema y la banca offshore, que eran una irracionalidad absoluta.

El desarrollo económico y social depende de ambas seguridades: la jurídica y la política. Nuestro problema es, precisamente, que la inestabilidad del país en la mayor parte del siglo pasado, dio lugar a cambios extremos en la orientación de la política económica y a profundos desequilibrios. En particular, durante el largo período 1976-2001, la hegemonía neoliberal, demolió la seguridad jurídica y generó un cuadro de incertidumbre y desaliento a la inversión y el crecimiento. Fue el peor período de la historia económica del país.

En conclusión, en la actualidad la seguridad jurídica está respaldada por la vigencia de la democracia y los equilibrios macroeconómicos. A su vez, la seguridad política depende de la formación de una estructura productiva integrada y abierta, capaz de gestionar el conocimiento, generar empleo a niveles crecientes de productividad y mantener una relación simétrica, no subordinada, con el resto del mundo. Es decir, de la competitividad de la producción interna sujeta a la competencia internacional, los espacios de rentabilidad que retengan el ahorro interno en la ampliación y transformación de la capacidad productiva y la estabilidad razonable de precios. Para la seguridad política, es esencial el equilibrio de las finanzas públicas, mantener la deuda a niveles manejables con recursos propios y el el superávit en los pagos corrientes internacionales.

No existe seguridad jurídica ni política, sin el ejercicio efectivo de la soberanía. Los países endeudados están sometidos a la irracionalidad de los mercados y pierden el control de su propia política indispensable para garantizar los derechos sociales e individuales de sus habitantes y decidir el rumbo de su desarrollo. Es una paradoja de la globalización del orden mundial contemporáneo: sólo les va bien a los países que tienen el comando de su propio destino. En ese terreno y en otros, la Argentina ha experimentado avances notables desde la salida de la última crisis pero enfrenta el desafío de consolidar lo logrado consolidando los equilibrios fundamentales del sistema.

* Embajador argentino en Francia
1 OECD’s FDI Restrictiveness Index. París, 2010, 2012.
2 INDEC. Grandes empresas en Argentina. Buenos Aires, 2011.

Publicado en Diario BAE